Utjecaj politika i fondova EU na nacionalno razvojno planiranje i javne financije država članica

Mirjana Samardžić za časopis "Banka" (veljača 2011.)

Proračun Europske unije relevantne institucije planiraju i usvajaju za period od 7 godina, osiguravajući na taj način financijski okvir za provođenje ključnih javnih politika Europske unije. Najvažnije javne politike EU grupirane su kroz 15 srodnih grupa tema, no ne predstavljaju sve jednaki financijski teret za proračun EU. Najveći potrošači proračuna su poljoprivreda i ruralni razvoj financirani kroz fondove zajedničke poljoprivredne politike, te regionalni socio-ekonomski razvoj financiran kroz fondove kohezijske politike. 

Donošenje aktualnog proračuna za financijsku perspektivu 2007 – 2013 bio je veliki izazov za institucije EU obzirom da je trebalo pomiriti interese starih zemalja članica koje nisu bile voljne povećati alokacije koje uplaćuju u proračun (više od 1% BNP-a), i novih zemalja članica koje su očekivale značajne iznose za investicije u svojim regijama koje zaostaju u razvoju (do 4% BNP-ja). 

Usprkos kritikama novih zemalja članica o alokacijama koje su im dodijeljene u ovoj financijskoj perspektivi, upitno je kakvi će biti njihovi rezultati apsorpcije EU fondova. Prva polovica  sedmogodišnjeg proračunskog razdoblja upravo je istekla te je sada vrijeme za za provedbu srednjoročne evaluacije, koje se obavezno provode kako bi se mjerila i ocijenila uspješnost pojedinih programa i njihovog utjecaja, te utvrdilo  do koje je mjere svaka zemlja članica uspjela iskoristiti dodijeljene im alokacije za prve tri godine.

 U svjetlu tog procesa, potrebno je vidjeti koje su to glavne prepreke s kojima se zemlje susreću u apsorpciji EU sredstava. U svrhu privlačenja EU sredstava kroz dostupne fondove, svaka zemlja mora pripremiti nacionalni razvojni plan koji se u EU terminologiji naziva “Nacionalni strateški referentni okvir” (NSRO) za period od 7 godina. NSRO  se priprema na temelju analize postojećeg stanja i prepoznatih glavnih prepreka razvoju zemlje, detaljno opisuje razvojne prioritete i ciljeve zemlje koji trebaju biti usklađeni s ciljevima javnih politika EU. Uz NSRO, zemlja priprema niz operativnih programa koji mogu biti sektorski za cijelu zemlju, ili regionalni multisektorski. Operativni programi opisuju razvojne ciljeve, konkretne mjere za provedbu ciljeva, institucionalnu strukturu i mehanizme za provedbu programa, navode strateške projekte koji će se financirati, te za njih potrebne financijske alokacije.

Iako nam se gore opisani proces planiranja razvoja može činiti sasvim logičnim i dobro strukturiranim, zemlje članice, posebice one nove, nailaze na velike probleme u procesu programiranja. Zašto je tome tako?

Najčešće zato što se proces programiranja za EU fondove vodi odvojeno od nacionalnog razvojnog planiranja. Nacionalne razvojne strategije i programi često su “vizije” razvoja nepotkrijepljene relevantnim statističkim pokazateljima i analizama, bez jasnih razvojnih ciljeva te njima pripadajućim mjerama, aktivnostima i projektima za koje su definirani vremenski određeni i jasni pokazatelji uspješnosti, te bez realnih financijskih alokacija. Stoga se događa da su državne administracije uglavnom nespremne i nedostaje im kapaciteta i znanja kada je potrebno pripremiti NSRO sukladno principima EU. 

Osim same pripreme strateških dokumenata (NSRO-a i OP-a), prepreku predstavlja i odabir strateških investicijskih projekata koji bi trebali biti odabrani u širokom konsenzusu relevantnih dionika – regionalne vlasti, poduzetnika, socijalnih partnera i struke ovisno o sektoru. Projekti trebaju imati izrađenu kompletnu dokumentaciju, a čija priprema zahtijeva i vrijeme i financijska sredstva.

I posljednje, ali svakako jednako važno, je planiranje nacionalnih (regionalnih i lokalnih) proračuna. Ukoliko se proces programiranja za EU sredstva u svome sadržaju vodi odvojeno od nacionalnog razvojnog planiranja, onda je logično zaključiti i da nacionalne proračunske stavke ne uzimaju u obzir sredstva potrebna za sufinanciranje EU projekata i programa. Stoga se stvara dojam da zemlje korisnice EU sredstava moraju izdvojiti “dodatna” sredstva za sufinanciranje.

Na temelju svega navedenog, možemo zaključiti kako je jedino rješenje za zemlje članice da pripremaju višegodišnje nacionalne razvojne planove na temelju stvarnih i podacima potkrijepljenih potreba, s jasnim razvojnim ciljevima i prioritetima te provedbenim mehanizmima i realnim proračunima. A onda je samo tehničko pitanje koji dio će biti financiran kroz EU fondove, a koji kroz nacionalne, regionalne i lokalne proračune.        

Dok čekamo prve nalaze uspješnosti korištenja fondova novih zemalja članica u perspektivi 2007 – 2013, Irska još uvijek predstavlja najuspješniji primjer integriranog razvojnog planiranja. Među 4 stare zemlje članice – Irska, Grčka, Španjolska i Portugal, koje su do istočnog proširenja 2004, bile najveći potrošači EU proračuna, Irska je daleko najuspješnija. Irci svoj uspjeh pripisuju upravo strateškoj odluci da svoje nacionalno razvojno planiranje integriraju sa EU programiranjem. U periodu 1989 – 1999 (financijskom reformom 1989 EK je udvostručila sredstva namijenjena zemljama koje zaostaju u razvoju u odnosu na prethodnu financijsku perspektivu) Irska je realizirala razvojne projekte u iznosu od 30 milijardi Eura od kojih je 11 milijardi povukla iz EU fondova. Planiranje investicija obuhvaćeno je jedinstvenim Nacionalnim razvojnim planom i proračunom, na temelju kojeg je Irska vlada ispregovarala da se jedna trećina ukupnih planiranih investicija financira iz EU proračuna.

Na taj su način Irci iskoristili maksimum financiranja, i ujedno se “poštedjeli” paralelnog procesa programiranja i za to potrebnih resursa za vlastita i EU sredstva.

U Hrvatskoj se trenutno privodi kraju proces programiranja za EU sredstva koja bi nam bila na raspolaganju nakon ulaska u EU, a najvjerojatnije u zadnje dvije godine tekuće financijske perspektive 2007 – 2013. Za sada programiranje slijedi trend većine novih zemalja članica, a to je da NSRO i OP-e izrađujemo za potrebe EU financiranja, a ne kao važan proces u kojem ćemo definirati u kojem se smjeru želimo razvijati, te u što želimo investirati bez obzira iz čijeg novčanika sredstva dolaze. 

2011. i 2012. bit će godine kada ćemo trebati ponoviti proces programiranja, i to za puno veća EU sredstva koja će nam biti dostupna u periodu 2014. – 2020. Stoga imamo priliku da na “popravnom ispitu” svoj razvoj planiramo integrirano, promišljeno i sukladno najboljim europskim praksama.